本文在不断演变的多维度安全挑战背景下，构建了欧洲关于准备状态与战备水平的讨论。通过两个互补的角度来增强对战备水平的态势感知。首先，通过对欧洲常常被忽视的选定战备要素进行态势评估。利用美国国防部新近增强的战略战备框架，审视了针对持久冲突与战争的国防工业战备、部队机动战备以及可持续的全社会韧性。其次，通过情景分析，以使战略决策者的选项具备未来适应性，能够应对不断变化的边界条件。通过模拟北约《2023年战略前瞻分析》和《2024年未来作战环境》中的选定情景，并对欧盟-经济模型系统中的潜在影响进行评估，来对欧洲的战备水平进行压力测试，以考察未来可能跨越威胁和时间跨度的系统性冲击。态势评估和情景分析的结果表明，如果不采取政策行动来增强准备状态和战备水平，所分析的这些战略战备维度在很大程度上将“偏离轨道”。基于这些见解，确定了改进途径、最佳实践，并为欧洲的战略决策者提出了建议。

数年来，欧洲日益面临多维度、复杂且跨境（边界）的威胁与危机。欧洲冷战后的三十年和平时期随着俄罗斯对乌克兰的全面战争而骤然终结。这不仅是一个军事侵略挑战，而是多重安全-政治-经济-环境挑战。从大流行病到信息疫情，从气候变化到颠覆性技术。来自国外国家和非国家行为体的安全威胁，以恐怖袭击、网络攻击或混合战争的形式，模糊了常规与非常规冲突形式之间的界限。结果，军民之间、国家与非国家之间、和平与战争之间的界限日益模糊。一种合作、竞争与冲突并存的环境现在取代了传统的和平-战争线性光谱观。战略竞争、普遍的不稳定和反复出现的冲击定义了欧洲更广泛的安全环境。

整个世界的地缘政治和安全格局正在发生剧变。诸如以色列战争等事件使得当今的全球安全环境越来越不可预测。根据米赫塔（2024年）的观点，世界各地的民主国家正面临一个由新形成的“专制轴心”发起的、旨在改变体系的战争的早期阶段。俄罗斯和中国正在设定新的全球议程，而伊朗和朝鲜则致力于瓦解其地区权力平衡的残余。尽管这个专制轴心正在加速整合，但集体西方——尽管宣称团结——在政治、军事和经济上仍然存在分裂（米赫塔，2024年）。民主盟国在经济利益上常常存在分歧，并且缺乏共同的威胁评估。许多政治和战略领导人似乎难以接受欧洲冷战后和平的美好旧时光已经过去。和平与繁荣将不得不加以捍卫，这涉及代价和牺牲（Ottosson 等人，2024年）。

从政治-战略决策者的角度看，欧洲威胁环境的性质正在从危机管理和应对迅速演变为更严苛和普遍的威胁，包括混合威胁。不断演变的安全环境，包括未来的不确定性，已在北约《2023年战略前瞻分析》和《2024年未来作战环境》中得到总结。欧盟也认识到，欧洲面临的威胁的性质、范围和规模正在变化，这需要针对持久冲突和战争增强准备状态和战备水平（Niinistö，2024年）。欧洲必须适应一个激烈的地缘政治竞争时代，在这个时代，基于规则的国际秩序正不断受到专制修正主义者的攻击。技术的快速变化更新了国家和非国家对手所采用的方法，这就要求动态更新的准备状态和战略上优先考虑的战备水平（SFA23；FOE24；Niinistö，2024年）。

在多重危机扩大和新兴危机频发的背景下，全球领导人所面临的要求变得更具挑战性和紧迫性。欧洲正面临其历史的关键时刻，战略选择将决定一代人的历史进程。1 为了通过增强的态势感知来支持决策者，研究的总体目标是创新欧洲处理准备状态挑战的方法，并促进明智的战略战备决策。具体而言，旨在：（i）通过减少盲点并为选定维度（动员、部队结构和韧性）的战略战备概念提供具体内容，为欧洲关于准备状态-战备水平差距的概念框架做出贡献；（ii）为决策者提供证据基础，说明理解今天决策所导致的明天不确定性的重要性，以便后续行动能更精准、更审慎，并最终成功实现战略准备目标；（iii）为战略决策者提出具体的行动范例，以全危害和全社会的方针，在欧洲层面加强准备状态和对持久危机的应对能力。

本研究通过两个互补的角度来增强对战备水平的态势感知。首先，通过对欧洲常常被忽视的选定战备要素进行态势评估。利用美国国防部新近增强的战略战备框架，审视了针对持久冲突与战争的国防工业战备、部队机动战备以及可持续的全社会韧性。其次，通过情景分析，以使战略决策者的选项具备未来适应性，能够应对不断变化的边界条件。通过模拟北约《2023年战略前瞻分析》和《2024年未来作战环境》中的选定情景，并对欧盟-经济模型系统中的潜在影响进行评估，来对欧洲的战备水平进行压力测试，以考察未来可能跨越威胁和时间跨度的系统性冲击。这项分析是欧盟关于未来危机的准备状态、响应能力和韧性工作流程的一部分，在此流程中，欧洲的战略战备得到系统审查。

研究结果表明，要制定正确的应对措施，首先，战略决策者需要准确了解是什么在驱动着这场体系变革的危机。基于证据理解威胁环境至关重要。其次，为了为重大危机和战争做好准备，欧洲需要显著增强其准备状态和战备水平。鉴于不断演变的威胁环境，加强欧洲的准备状态是当务之急。为应对突发和新出现的危机，欧洲必须改进其处理全球公域安全与防务的方式。否则，欧洲将面临陷入全面全球冲突的风险。

战备水平的态势评估

随着全球范围内体系变革性权力竞争的出现，一个紧迫的问题产生了：欧洲是否为可能持久的重大危机和战争做好了准备？如何得知？并非所有这些问题的答案都能轻易在现有的战备指标中找到（Galvin，2022年）。在持久冲突和战争的背景下，存在一些评估盲点，例如关于动员战备、部队机动战备和可持续长期韧性的评估（Monaghan 等人，2024年）。全社会的准备状态和增强的战备水平日益需要，但在欧洲层面缺乏一个强有力的指导框架（Niinistö，2022年）。正如波兰总理唐纳德·图斯克最近所诊断的：“欧洲在防务问题上严重迷失方向”。

定义：“欧洲防务战备水平可定义为联盟及其成员国的一种稳定准备状态，旨在保护其公民的安全、其领土和关键资产或基础设施的完整性，及其核心民主价值观和进程。这包括向其伙伴（如乌克兰）提供军事援助的能力。”（EC，2024年）

本研究试图为填补这一知识空白做出贡献。本节对欧洲很大程度上被忽视的选定战备要素进行态势评估。利用美国国防部新近增强的战略战备框架，审视了针对持久冲突与战争的国防工业战备、部队机动战备以及可持续的全社会韧性。该框架有助于构建欧洲的战略战备概念，它将当前对准备状态的理解延伸至盲点领域。态势评估有助于决策者理解战略选择对未来战备水平的全面累积影响，这对欧洲的准备状态和战备水平至关重要。

2.1 战略战备框架

为确保欧洲的战略战备水平与不断演变的威胁环境和战略重点之间实现更结构化的协调，利用美国国防部（2023年）新近增强的战略战备框架。该战略战备框架通过高级数据分析概念化了对战备水平的全面评估，使决策者能够了解其战略选择所带来的战备权衡和影响，从而更好地揭示相关风险和机遇。具体而言，它提供了一个框架，用于：（i）通过战略视角评估战备水平，该视角侧重于为未来危机或冲突构建能力和熟练度，同时仍需满足现有战略需求；（ii）利用高级数据分析、现有产品和已进行的评估，对战备水平进行全面评估。

美国国防部（2023年）的战略战备框架通过十个维度的棱镜整合了现有准备工作：持续保障、现代化、盟国与伙伴、业务系统与组织效能、人力资本、全球部署态势、部队结构、韧性、作战战备、动员。这十个战略战备维度描述了对于实现战略目标至关重要的综合能力与容量范围；它们通过将不同元素组织成更易于获取且有意义的组成部分，帮助分解战略战备的复杂性（Watts 等人，2024年）。这个战略战备指导框架非常适合进行态势评估，因为它允许追踪在十个维度中每一个维度及其管理流程方面朝着战略准备目标所取得的进展，并建议决策者可以使用的杠杆，以使欧洲更接近战略战备目标。

通过应用美国国防部（2023年）的战略战备框架，形式化了一个标准化、可重复的过程，以更好地评估各种尚未测量的战备指标，包括动员扩展性、部队机动战备和长期持续战备。作为该方法的例证，进行了国防工业战备、部队机动战备和长期韧性战备在不同威胁和时间跨度下的态势影响评估。通过战略战备框架棱镜思考的最终优势在于，确保决策者的战略选择是数据驱动和风险可知的，以便决策者理解选择一种行动方案而非另一种所必需的权衡。战略战备框架的应用使能够增强当前衡量和评估欧洲战略战备水平的方式，并改进欧洲盟国识别漏洞、评估其准备状态和提升其能力的方法。

本文固有地限于篇幅，未对战略战备的每一个单独维度进行深入探讨。相反，由于篇幅限制，本文选择了三个战略战备维度——动员、部队结构和韧性。根据Monaghan等人（2024年）的观点，欧洲的战略战备在这三个维度上尤其不足。但请注意，战略战备框架是为欧洲所有十个战略战备维度设计并应用于它们的，包括持续保障、现代化、盟国与伙伴、业务系统与组织效能、人力资本、全球部署态势、部队结构、韧性、作战战备、动员。

2.2 动员战备

在战略战备背景下，动员包括三个方面：工业、人员和物资。工业——分析的主要焦点——提供支持联合部队所需的物资、设备和服务。这包括增加当前生产或提供国防产品和服务的部门的能力，以及在需要时发展新的工业基础能力（Campbell，1952年）。动员战备衡量可转换性和可扩展性——即，为支持持久危机或战争行动而组织和集结国家资源的能力与容量。它是对资源的衡量，衡量一个国家可供战争努力使用和获取的资源。民用实体的动员战备包括国有化和重组工业的能力、征募兵源库的状态以及获取额外原材料和生产及分发能力以装备新兵的能力。军事实体的动员战备包括征兵司令部、个人训练中心、联合训练中心和靶场、物资储备的分发以及物资生产（美国国防部，2023年）。

根据坎贝尔（1952年）的观点，从和平时期经济向做好战争准备的经济转变有三个阶段。第一阶段是“重新武装”（亦称“动员驼峰”）。此阶段涉及将经济体系从正常的和平时期活动转向生产大幅增加的军事物资，并扩展适合于生产军事物资的生产能力。第二阶段是“扩张”期。此阶段的标志是军事部门的快速扩张。例如，实施和平时期征兵，动员其预备役部队并建设新的生产设施。在此阶段结束时，一个国家在工业、人员和物资、关键物资的储备、军事物资生产的备用产能以及随时投入战争的基本工业产能方面做好了准备（“动员战备”）。第三阶段“总动员”或“总体战”构成总体经济动员，实行配给制并将民用生产转为战时用途。当一国处于战争状态时，所有努力——经济和军事——都指向赢得战争。

在欧洲缺乏可量化的动员战备目标的情况下——只有衡量国防开支的投入侧指标可用——一个有用的基准是参考美国在1950年6月朝鲜半岛遭遇突然无端的共产主义侵略后设定的动员战备目标。事实上，这两种情况——当时的美国和现在的欧洲——具有很好的可比性，都可以描述为“半和平半战争”状态。在1951年4月提交给总统的季度报告中，国防动员主任明确了四项动员战备目标，第一项指出：“为我们的武装部队生产军事装备，用于援助我们的盟友，并建立储备库存，以备万一发生全面战争（尽管我们竭力阻止），可在第一年使用。”

2.3 部队结构

部队结构包括部队的规模、形态和部署位置。部队在战区的初始部署位置常常影响战争的结果。应急行动最初将支援限制在必需品，依赖后勤估算和战略空运进行快速再补给（美国国防部，2023年）。理想的未来部队是能够应对一个趋势和冲击共同塑造未来的世界（Moffat 等人，2011年）。发展一支有效且有能力的未来部队结构的基本问题在于，受限于对未来部队将要运作的环境缺乏了解。为捕捉当代世界的波动性、不确定性、复杂性和模糊性，美国陆军战争学院引入了VUCA这个缩略语（Stiehm 和 Townsend，2002年）。在部队结构的概念内，我们的重点是部队机动战备，作为成功应对VUCA挑战的关键部队要素。

2.4 韧性

韧性指的是无论威胁或条件如何，在可能无法获得充分威胁预警的情况下，无需时间延迟，维持执行基本功能和服务的能力与容量的能力。持续的韧性战备需要与动员部队相关的储备、设施和基础设施、生产和分发系统，以及转移或扩展供应以满足不断变化需求的组织灵活性。当国家的危机或战争努力扩展到社会各个层面时，这些能力变得尤为重要；随着伤员从战场返回、装备损坏无法修复、补给线中断导致补给品丢失或被俘，能力生成转变为能力再生。随后，民众需要更深入地调动其资源，以继续支持其军队，同时继续发展可能提供决定性优势的其他能力（北约，2024年）。