近期，欧洲多国公共、私营及第三部门代表齐聚波兰格但斯克，出席乌克兰复苏会议。顾名思义，会议焦点将主要落在乌克兰受灾最重、改革需求最迫切、也最亟需国际伙伴支持的领域。但乌克兰的挑战固然巨大，其成功经验亦蕴含值得汲取的教训。

十余年来——尤其是全面作战以来——俄罗斯的战争迫使乌克兰在持续且叠加的威胁中运转：民用基础设施遭袭、能源中断、人口流离、政治干涉。然而，公私部门非但未崩溃，反而展现出非凡韧性。

乌克兰所承受的压力，在许多层面堪称欧洲的缩影。更大范围冲突的阴影正笼罩欧洲东翼，外界担忧普京总统可能通过攻击某个北约成员国来试探同盟决心。中东冲突再次暴露了欧洲对能源冲击的脆弱性。从供应链瓶颈到气候驱动的移民，诸多其他危机亦已隐现地平线。

在此背景下，乌克兰的韧性不乏可鉴之处。本文提炼五条启示，分别对应乌克兰复苏会议的五个维度：

1. 商业：通过政府对政府（G2G）伙伴关系撮合战略投资，使资本与地缘优先级对齐。
2. 人力：构建韧性数字公共服务，将巧妙的技术设计、清晰的领导力与坚实的民众认同相结合。
3. 地方与区域：在国家框架内赋予地方政府快速响应的权责与能力。
4. 欧盟：务实利用区域一体化，保障贸易、基础设施与经济韧性。
5. 安全与国防：将中央防务统筹与去中心化创新、快速量产相结合。

启示一：通过政府对政府伙伴关系撮合战略投资，使资本与地缘优先级对齐

继2025年4月美乌《矿产协议》成功签署后，关键原材料领域将成为乌克兰复苏会议的一大焦点。乌克兰已将撮合此类“超级交易”作为其引资战略的核心，围绕矿产的热议凸显了此路径的价值。

欧盟认定的34种关键原材料中，约三分之二乌克兰均有储量，且已在多个战略材料区域供应中扮演重要角色。2021年，锰矿、钛矿及镓的欧盟与乌克兰合计产量几乎全部来自乌克兰，铁矿石占比亦相当可观，石墨占比稍低（图1）。这些材料对炼钢、电池供应链、半导体、航空航天及更广泛的清洁能源转型至关重要。乌克兰还拥有未开发的锂矿储量，是电动车、储能及清洁工业供应链的必需品。

鉴于当前全球供应集中于少数国家，这一资源底座具有高度战略意义。中国约占稀土加工的90%及全球精炼产能的很大份额，而欧洲在关键投入品上仍严重依赖进口。

图1：若无乌克兰，欧盟在多种战略矿产上缺乏本土产量（2021年数据）

因此不难理解美国为何对乌克兰庞大的矿产禀赋如此感兴趣。早期草案严重倾向美方，被特朗普总统框定为对美历史支持的“偿还”，但双方最终敲定了一个由乌、美及私营部门共同出资的联合投资基金，为勘探、开采与加工建立了合作框架。

早在特朗普将此事带入公众视野前，锁定高战略价值的政府对政府伙伴关系就已是乌克兰引资战略的一部分。泽连斯基总统2024年的“胜利计划”便提出，让盟友获取乌克兰战略资源，作为更广泛的安全与投资一揽子安排的一部分；甚至在此之前，乌克兰已于2021年与欧盟签署了原材料战略伙伴关系。

这一路径也反映了全球投资模式的更宽层面变化。2022年以来，全球四分之三的外国直接投资流向了窄口径的“未来产业”，而金额超10亿美元的交易虽仅占交易数的1%，却贡献了总价值的约50%。就连世界银行在其最新的产业政策报告中，也已承认政府在引导投资方面的重要作用。

采掘业尤其需要大规模投资，资本支出动辄数十亿美元。单体机构无力承担，需组建复杂合作伙伴联合体，这又要求在国家或多国层面而非由单个企业撮合交易。

最大化可用资本的另一种方式是撬动公私部门共同参与。乌美采用了混合融资模式，以1.5亿美元的初期集体出资吸引私营部门进一步兴趣。考虑到特朗普政府从纯人道援助的转向，将美国发展融资直接与美国企业的商业机会挂钩亦属明智。

最后，该交易对双方皆有更宽泛的战略用意。对美国而言，这是降低供应链脆弱性、减少对华依赖的机会。对乌克兰而言，将美方潜在商业布局与乌克兰成功且公正的和平绑定，是在地缘紧张加剧时刻强化美对乌支持的抓手。尽管交易酝酿期因双方公开摩擦（尤其是2025年2月那次 oval office 会晤）而复杂化，但值得注意的是，协议最终签署后关系有所企稳。

全球范围内，阵营内资本流动是阵营间伙伴的三倍。

随着资本日益追随地缘站位，乌克兰的启示清晰：投资日益是“撮合”出来的，而非“吸引”来的。对欧洲而言，这意味着要加倍押注自身的政府对政府“超级交易”，以最大化大规模投资、实现关键供应链多元化并降低冲击敞口。

启示二：构建韧性数字公共服务，将巧妙技术设计、清晰领导力与坚实民众认同相结合

乌克兰已证明，通过数字化将韧性植入公共服务可取得非凡成效。无论是电子健康档案、国家数字教育平台还是AI赋能的就业匹配平台，这些数字服务对培育乌克兰复苏所必需的人力资本至关重要。该国的数字生态现已成为可输出范本，在技术设计、领导力与公民参与方面均可资借鉴。

乌克兰在数字政府领域的崛起堪称飞跃。2014至2024年间的联合国电子政务指数中，乌克兰“在线服务”项从第122位升至第5位，“电子参与”项从第87位跃居榜首（见图2）。

图2：2014至2024年间，乌克兰在联合国电子政务指数中从落后于邻国到领先邻国

Diia——乌克兰的“智能手机里的国家”——于2020年上线，公民可通过单一App领取福利、报税缴罚款甚至登记结婚。

对面临存亡安全威胁的政府而言，公共服务数字化或许并非显要优先项，但它在全面入侵后乌克兰的韧性中发挥了关键作用。

当实体国家基础设施受损时，服务上云保障了行政连续性。被迫逃离家园的乌克兰人可用Diia证明身份并申领补偿。与此同时，该App被用于为武装部队动员募资，战争头几周内便从28万名个人捐赠者处筹得3亿格里夫纳（当时约合1000万美元）。

系统设计安全、可复制，并以公私伙伴关系为支撑。存储在App中的数字ID支持安全验证并授予远程服务访问权。2021年，乌克兰成为全球首个在法律上完全承认数字ID的国家。名为Trembita的数据交换系统连接了现有各政府登记库，无需构建单一中央数据库，降低了网络攻击脆弱性。Trembita由爱沙尼亚私营公司Cybernetica建造，是参与乌克兰数字生态设计的众多成功公私伙伴关系之一。

对开源的坚定承诺亦值得一书，Diia源代码在线公开。这意味着他国政府可轻易以Diia为蓝图打造自己的数字国家，也意味着公民可审查软件并提出新功能与改进建议。这种额外审视提升了安全性，并允许开发者在平台之上构建应用，加速更广经济体的数字创新。

若无横跨政府的强力领导力，如此迅速地建成这套成功系统是不可能的。雄心来自最高层——泽连斯基总统就职后不久即将Diia开发宣布为总统优先事项。而在米哈伊洛·费多罗夫身上，他找到了将愿景落地的高效执行者。费多罗夫曾创办一家成功的数字营销机构，28岁被任命为数字化转型部部长，将初创企业文化带入了部委。

政治层级内的领导力同等重要。每个部委和执行机构均设一名首席数字化转型官（CDTO），其第二条汇报线直通数字化转型部部长。专门的CDTO校区提供培训，确保其具备推动政府创新所需的技能。

最后，对透明的承诺对赢得公众技术信任至关重要。这超越了开源范畴。在Prozorro平台上，乌克兰构建了基于“激进透明”的公共采购平台，所有招标与授标均完全公开供公众审视。全面入侵后，这一让公民成为数字政府积极参与者的主题再度显现——Diia曾被用于众包敌方动向情报。

当然，乌克兰的成功不能孤立看待。它站在了爱沙尼亚等数字政府巨人的肩膀上，后者不仅提供了概念灵感，还给予了直接顾问支持。乌克兰政府现已坚定承诺将这份支持传递下去，其他欧洲国家应欢迎此举。若能夯实技术基础、展现强劲政治领导力并致力于透明交付，这些国家没有理由不能复制乌克兰的成功。

启示三：在国家框架内赋予地方政府快速响应的权责与能力

乌克兰已证明，当决策权、资源与能力被分散而非集中时，韧性如何得以强化。

全面入侵前的十年间，乌克兰实施了欧洲最雄心勃勃的权力下放改革之一，将重大政治与财政权力移交至约1500个“hromada”（市镇）地方政府。这一转移动辄伴随地方财政自主权的显著提升：2013至2016年间地方预算资源增长超一倍，此后持续增长，反映国家能力向地方的结构性再分配（见图3）。

这项改革并非专为战时条件设计，但当事态发生时被证明是决定性的。全面入侵的头几个月，地方政府有效组织了疏散、维持公用事业、协调人道援助并支持境内流离者。这些行动常在条件快速变化下独立作出，无需等待中央批准。由此，即便国家系统承受极端压力，基本政务服务仍得以延续。这与俄罗斯更集中的模式形成尖锐对比——后者因地方官员缺乏自主权，导致了行政惯性与延误。

图3：权力下放改革将财政权从国家移至地方政府

同一原则亦适用于基础设施韧性。乌克兰采用了去中心化执行模式：地方技术团队被授权在袭击后立即抢修能源、供热与通信系统。此举使全国关键服务的快速、反复恢复成为可能。系统不依赖单一集中响应机制，而是通过分散的地方干预运作，缩短了恢复时间并限制了系统性失效。

关键的是，这种去中心化模式并非无结构。它将分布式交付与清晰的中央指导相结合。国家当局定优先级，地方行动者保留基于实时条件落实解决方案的灵活性。这使乌克兰在维持统筹的同时未牺牲速度。

与此同时，战争也暴露了在制度能力薄弱处权力下放的局限。并非所有地方政府都能同等应对所负需求，尤其在资源较少或行政能力较弱的地区。这凸显了一个关键点：权力下放不仅是移权，更是要在地方层面建能。

启示并非去中心化系统天生优于集中化系统。不同危机对国家提出不同要求。最切题的是，新冠疫情证明了中央统筹、集中采购与全系统资源管理之价值。

乌克兰的经验强调了另一种需求：在快速演变、地域不均的危机中，表现取决于有能力的地方机构能否在国家清晰框架内迅速行动。因此，最有效的系统是“中央战略导向+地方充分权责、能力与财政灵活性”的结合。

这与欧盟的辅助性原则高度契合——该原则主张决策应尽可能贴近公民，同时在需集体行动处保持统筹。但强化次国家能力虽听起来诱人，说服中央放权（政治与财政权）往往不易。这需要强劲的政治领导力，但对提升欧洲应对未来冲击的能力将至关重要。

启示四：务实利用区域一体化，保障贸易、基础设施与经济韧性

面对传统贸易路线中断与关键基础设施被毁，乌克兰正将融入欧盟作为在社会经济危机期增强韧性的实用工具。这种务实的、针对具体问题拉近与欧盟距离的路径已产生即时红利，确保乌克兰更能应对全面入侵造成的扰乱。

最直观的例子是贸易。2022年黑海港口被封锁后，乌克兰迅速将出口模式转向欧盟（见图4）。作为回应，欧盟与乌克兰、摩尔多瓦合作建立了“团结通道”——一个由铁路、公路与内河航道组成的网络，旨在维持货物流通。自启动以来，这些路线已助力超2亿吨乌克兰货物出口，支撑了总值约2700亿欧元的贸易总量。

这些走廊已成为关键经济命脉。至2026年3月，它们承载了乌克兰约70%的进口、60%的非农出口及相当份额的农产品贸易。2022年的多个时点，它们是唯一可行的出口路径。若无它们，乌克兰筹集关键税收的能力将严重受限。

图4：2014与2022年俄两次入侵后，乌克兰出口急剧转向欧盟

能源一体化亦循类似模式。全面入侵数周内，乌克兰便将其电网与欧洲大陆同步电网区同步，确保了即时系统稳定并实现了跨境电力流。这并非渐进对齐过程，而是极端条件下作出的快速 operational 决策。在此例中，与欧洲标准对齐不仅是为了获取欧盟成员资格的“打勾练习”，更是确保乌克兰基础设施韧性的战略一环。

这些例子反映了乌克兰对接入欧进程更宽层面的转变。乌克兰未将一体化视为线性、监管过程，而是优先处理能解决即时经济问题的分领域对齐。贸易路线通过与欧盟伙伴合作重建，能源系统通过快速同步稳定，市场准入通过协商的灵活安排维持。

这一路径促成了乌克兰经济取向的更全幅重塑。欧盟现为乌克兰最大贸易伙伴，吸纳其出口的很大份额，并将其经济嵌入欧洲价值链。乌克兰设法做到的，是在当下将自身未来锚定在欧洲大家庭中。

对欧盟自身而言，这是关于应如何框定入盟路径的重要启示。应让候选国清楚：一体化不仅是长期政治目标或制度终点，也是管理更即时扰乱源、增强经济韧性的实用机制。

启示五：将中央防务统筹与去中心化创新、快速量产相结合

战争决胜于工厂车间——那里创新遇见量产。乌克兰已将此转化为高强度战争的实操模型，对欧洲思考防务具有清晰意涵。

乌克兰路径的界定性特征不仅在于速度或规模，更在于二者如何结合。它构建了一个“边缘快、基底深”的系统。新技术被快速采纳，同时扩充产能以在持续消耗下维持作战。此类冲突中，绑定的约束不是想法而是产出。造系统比训人久，哪方能最快补损，哪方就定节奏。

这始于采购。乌克兰已脱离纯集中模式，创建了更灵活的系统，将中央指导与去中心化执行结合。“Brave1”等平台为前线部队与私营开发商提供了直接接口。官员常将其描述为“战争的亚马逊”——部队可近乎实时地识别需求、测试方案、订购装备。仅一个六个月内，乌军便通过该系统订购了约24万架无人机，交付时间以天而非月计。

影响在无人机领域最为可见。2024年乌克兰生产了超150万架无人机，国产系统占部署量的95%以上（见图5）。这些系统从低成本第一人称视角（FPV）无人机到更复杂的打击平台不一而足。

图5：2022年以来乌克兰国产无人机产量激增

关键不仅是体量，更是迭代速度。战场反馈被直接输入设计变更，新版本数周内即可部署。正如2026年1月被任命为国防部长的费多罗夫所言：“非对称战争意味着使用敌人未曾预料的技术。”这一原则现已嵌入乌军运作方式。

这些动态超越无人机范畴。电子战已成为核心能力，下沉至战术层级，并塑造其他系统的效能。无人机与电子战共同改变了传统能力的运作方式。例如，炮兵在搭配实时空中侦察与目标锁定时，现可做到远更精确与灵敏。结果是一个由短反馈环与持续适应定义的战场。

与此同时，乌克兰始终聚焦于量产。这不只是一个创新故事，更是关于长期维持作战。乌克兰优先生产平价、可消耗系统，并确保大批量弹药与基础装备的获取。损耗被预期并被纳入计划。系统设计用于吸收损耗并快速再生战斗力。韧性的来源既是技术复杂度，也是体量与冗余度。

由此浮现出一种差异化的混合采购模型。中央机构定优先级、拨资金、保关键物资供应链。围绕此，由部队、初创企业、工程师与志愿者构成的去中心化生态驱动试验与快速采纳。泽连斯基总统将之描述为“近乎全新的国防工业”之基石——围绕速度、规模与持续创新构建。

这与多数欧洲采购系统形成对比，后者仍面向长周期、刚性需求与少量高端平台。当技术快速演进、装备需大规模更替时，该模式便捉襟见肘。

对欧洲而言，意涵清晰：采购系统需同时支撑创新与量产。这要求更强的中央能力以交付规模生产与构建工业韧性，辅以受控的去中心化以缩短反馈环，让一线用户能形塑开发与采购内容。乌克兰正于欧洲正向其靠拢的条件中运转。其经验表明，当下调适这些系统非可选，而是必需。

结论：一种韧性范式

乌克兰复苏会议的焦点理所当然落在乌克兰之所需。其挑战依然艰巨，国际伙伴正妥当地探寻支援方式。

与此同时，欧洲承受不起忽视乌克兰所能提供的宝贵启示。无论是政治权下放、数字生态中公私广泛参与，还是防务科技中零散创新的撬动，乌克兰为极端压力下如何构建韧性提供了一份蓝图。

在地缘政治移位与日增的技术扰乱中，各国将不得不重思治理路径。乌克兰比大多数国家更早承受这些压力——欧洲宜从其经验中学习。

参考来源：https://institute.global/insights/geopolitics-and-security/five-lessons-from-ukraine-for-resilience-amid-instability