是应该采购更多驱逐舰，还是将资金更好地用于开发基地、弹药或软件？这是美国国防部在制定年度预算时每年都会面临的问题。然而，五角大楼的流程仍然缺乏一个清晰的方法来回答最根本的问题：哪种兵力结构能以每美元投入产生最大的战略效益？同样面临的重要问题是：五角大楼应如何与工业界合作，以生成回答该问题所需的概念、数据和原型？

这一挑战并非源于忽视，而是源于美军传统的绩效衡量方式。各军种倾向于按属性比较平台。这些比较在战术层面很重要，但它们很少能反映一种能力是否对战役层级的成果或国家目标有实质性贡献。这并非因为防务规划者能力不足，而是因为战役层级的相互依赖关系过于复杂，没有稳健的建模无法评估。其结果是一个为战术性能而非战略投资回报优化的兵力设计流程。

随着战略战备辩论的焦点从单元级指标转向长期战略目标，成本效益比将同样的逻辑应用于兵力设计。理论上，成本效益比应提供一种统一的方法来链接资金与成果。然而在实践中，美国国防部没有一个能够大规模评估兵力结构的分析框架。高保真度的战役模型可以极其详细地考察少数几个选项，但它们速度太慢、过于僵化，无法探索真实兵力设计所需的广阔决策空间。当前缺失的是一个标准化的、分层的成本效益比方法——一种将快速探索性模型与详细仿真相结合，并建立与工业界合作的新机制，以便在此流程更早阶段生成可信、可测试的替代方案的方法。

为何成本与效益本质上难以界定

成本效益比的核心问题是：实现一个既定成果需要多少资金？实际上，这个等式两边的界定都不简单。“成本”可以指代许多内容，从采购和采办资金，到运行、维护和保障一项能力的全生命周期费用。即使是微小的分析选择——如何界定间接成本、是否包含已停产系统的替换成本，或者如何处理沉没成本——都可能显著改变结果。

同样，“效益”也同样具有挑战性。效益的范围从一个离散的战术成果，到一个多域战役的累积结果。由于更广泛的效益更难衡量，讨论常常会坍缩到最低层级：系统之间的两两比较。虽然这些比较使性能更易于量化，但它们很少能说明是什么决定了战斗的成功。在战术交战中杀伤力提高10%的导弹，如果真正的限制因素是飞机的传感器而非导弹本身，那么在作战层面可能不会带来有意义的改进。

因此，有意义的成本效益比分析必须在战役层级进行，在那里，全部作战互动与约束条件共同决定了结果。即便如此，成本效益比也并非万灵药。其目的是确定哪些兵力结构在未来冲突中最为有效，而不是规定这些兵力应如何构建、维持或随时间推移而运用。此外，随着效益变得更加模糊——例如威慑对手或塑造政治行为——对其进行衡量的能力会迅速下降。人们如何比较一架飞机和一艘航空母舰在威慑方面的价值？在这些情况下，定量分析必须辅以人的判断。幸运的是，由于主要的国防采办绝大部分聚焦于作战能力，成本效益比仍然是一个强大且相关的分析工具。

一个简单的例子：隐身 vs 非隐身

1991年的海湾战争提供了一个清晰的例证。从纸面上看，老旧战斗机看起来远比F-117隐身飞机便宜。但成本效益比颠覆了这种思维。需要一个由41架非隐身飞机组成的打击编队来攻击八个目标，而20架F-117隐身战斗机在相同时间内能够打击28个目标。如果分析师只进行飞机与飞机的比较，非隐身飞机看起来会更便宜。但在作战层面进行比较时，那些非隐身飞机需要护航机、干扰机和其他压制平台才能完成任务。在加上所有这些额外成本之后，F-117尽管初始成本更高，却被证明具有最佳的成本效益比。

但这只是一次任务。一次作战行动可能包含数百次任务，一场战役可能包含数千次，它们同时在空、陆、海、天和网络空间展开。因此，虽然一次攻击任务似乎容易比较，但战役层级的相互依赖数量会爆炸性增长到人类无法恰当比较所有互动的程度。这些问题迅速超出了人类的能力范围，需要复杂的建模。

需要一个分层的成本效益比建模架构

每隔几年，美国国防部都会制定《国防规划想定》，以预测未来冲突并指导兵力发展。这些想定的目的之一是评估哪些兵力结构最有可能取得成功。为了有效做到这一点，美国防部长办公室和联合参谋部——与各军种未来部门及分析机构合作——必须能够快速、系统地探索极广范围的兵力组合。

但今天的工具处于两个极端：一种是高保真度、耗时严重的模型，只能评估少数几个案例；另一种是低保真度模型，无法捕捉战役层级的相互依赖性。当前缺失的是一个分层系统——一个从快速探索性工具过渡到高置信度验证的建模架构。

这个架构应包括三个互补的层级：

第一层：快速探索

第一层旨在搜索兵力设计的权衡空间。规划组织——通过其内部分析部门或与成本评估与项目评价办公室或联合参谋部兵力结构局等机构合作——将使用快速探索性模型来检查数以百万计的兵力组合。空军的“战斗力量评估模型”就是这样一个模型。该模型不是模拟每一次交战，而是使用优化技术来探索数百万种可能的兵力结构，使分析人员能够识别有前景的兵力组合。第一层的输出不是决策，而是一组经过排序的可行兵力结构。

第二层：验证

一旦确定了少数兵力结构，就需要像成本评估与项目评价办公室这样的分析机构，来开发美军最具真实性的建模想定。战役分析的黄金标准是一个名为“合成战区作战研究模型”的仿真。该模型是一种高保真度战役仿真——本质上是一个庞大的计算机模型，可以模拟一场冲突，包含跨领域部队的详细互动。但“合成战区作战研究模型”想定的构建和运行极其耗时。这一限制意味着必须谨慎使用此模型——仅用于验证由更快的探索性模型识别出的最有希望的选项。

第三层：兵力结构创新

即使是第一层和第二层也无法搜索现代战争的整个决策空间。这第三层专注于拓展这一前沿。国防高级研究计划局的“战略混沌引擎”是早期的例子。其构想是拥有人工智能助手作为战斗管理器，帮助人类指挥官在动态、复杂的战斗空间中评估行动方案——这远远超出了当今模型的能力。这些模型应推广到军队中的所有规划组织，因为它们可以成为各级战争的沙盒。

这三个层级共同构成了一个连贯、可扩展的成本效益比生态系统。但是，当各层级的见解出现分歧时，必须由高级联合决策者进行裁决，他们的职责在于超越局部利益。这个框架旨在为判断提供信息，而非取代判断。

这对工业界意味着什么

分层成本效益比系统不仅改变了五角大楼分析兵力设计的方式，也改变了工业界参与塑造这一过程的方式。这种方法非但没有限制创新，反而为企业提供了更明确的问题去解决、更快的想法反馈以及从概念到采办更可预测的路径。

首先，成本效益比推动五角大楼转向以问题为中心的需求信号，而非以平台为中心的需求要求。如今，企业常常被要求建造一个预先选定的平台：一架新战斗机、一艘新驱逐舰或一种新导弹。成本效益比颠覆了这一逻辑。当五角大楼界定其所需的效果——生存能力强的远程火力、有弹性的基地部署、对抗环境下的后勤保障——企业就获得了提出更广泛解决方案的自由。材料和非材料的构想可以在第一层快速探索模型中早期测试，从而使工业界更清晰地了解哪些问题最为关键，以及他们的概念如何在战役层面做出贡献。

其次，成本效益比通过为工业界的输入创造需求并提供早期迭代的场所，给予工业界更快的反馈。战役分析只有在企业提供模型所需的性能数据时才能成功。作为回报，工业界可以看到他们的系统在真实战役想定中的表现，从而为防务分析人员消除猜测，并为企业减少不确定性。类似于黑客松和兵棋推演，五角大楼可以提供场所供企业测试概念，同时不泄露专有数据。分析人员可以依据性能范围而非具体规格参数进行工作，在保持竞争完整性的同时，识别出哪些属性最为重要。

最后，成本效益比架起了一座通往采办的更清晰的分析桥梁。在当今的许多项目中，分析见解仍然孤立于评估办公室内部，难以直接影响项目或预算选择。成本效益比框架通过将建模结果直接与需求制定和预算编制挂钩，改变了这一状况。对于工业界而言，这意味着在已验证的效果与资金决策之间建立了更透明的联系。

为何此事从未实现

如果建模如此强大，为何成本效益比尚未成为兵力设计的支柱？简短的答案是，五角大楼内部的分析是碎片化的，并且追求完美往往成为进步的阻碍。

尽管美国国防部提交一份统一的预算，但其背后的分析很大程度上是在各军种独立的官僚体系内生成的。成本分析在一套办公室进行，作战分析在另一套，而规划决策又在第三套。每一方使用不同的模型、假设和激励措施。这些群体相互协作，但很少在一个共享的框架下运作，这使得将成本和效益链接到一个单一的决策架构中变得困难。

第二个障碍是文化性的。所有模型都不完美，但对犯错的恐惧可能阻碍分析人员使用那些足以指导兵力设计的、快速响应的探索性工具。相反，分析人员默认采用精妙、高度详细的模型，而这些模型过于缓慢，无法为早期决策提供信息。在高级领导人经常谈及需要承担明智风险的地方，同样的心态必须适用于分析。对于成本效益比而言，相关的问题不在于模型是否完美，而在于该模型是否优于现状。

通过成本效益比设计未来部队

如果成本效益比要指导兵力设计，分析需要在战略层面进行，而非战术层面。否则，各军种可能面临采购那些孤立看来高效但对胜利无实质性贡献的武器的风险。分层建模框架使五角大楼能够比较数以十亿计的兵力组合，并识别传统方法可能遗漏的创新选项。

同样重要的是，成本效益比方法以更聚焦和更具建设性的方式将工业界引入设计过程。更清晰的问题阐述和早期整合将使企业能够针对真实的作战挑战测试想法，而不是针对预先定义的、以平台为中心的需求要求。成本效益比提供了关于什么重要的持续性分析信号，而不是让工业界去猜测五角大楼想要什么。

每年，各军种都会制定其“项目目标备忘录”——这是一份指导数百亿纳税人资金如何分配的五年支出计划。一个稳健的成本效益比方法将通过提供一个基于分析论证的兵力设计来补充这一过程，各军种的提案可以据此进行评估。在实践中，这可能需要在国防部长办公室层面明确赋予成本效益比分析以所有权，并授予其设定共同假设、进行跨军种裁决以及确保分析结果能实质性地影响需求和预算决策的权力。各军种将不再能够为无助于推进国家目标的项目提供资金。有了它，国防部将能够向国会解释的不仅是它想购买什么，还有为什么这些投资能带来最佳的军事能力回报。它也有助于识别那些成本超过其贡献的项目，从而使资源能够转向更有效的选项。

归根结底，成本效益比是一个看似简单但实际操作极为困难的概念。如果没有更快、标准化的工具来计算成本效益比，五角大楼将可能重蹈覆辙——根据武器的价签而非其战争价值来评判它们。正确实施此方法的回报是巨大的：一支不仅具备杀伤力，而且在预算受限和威胁增长的时代真正具备成本效益的部队。

参考来源：https://warontherocks.com